Octobre–Décembre 2002

Faut-il fêter le bicentenaire du concordat ?

Abbé Jean-François Galinier-Pallerola*

1802–2002 : le bicentenaire1 du concordat conclu entre Pie VII et Napoléon Bonaparte, toujours en vigueur en Alsace et Moselle, est passé inaperçu dans les média. Le concordat est politiquement incorrect : comment oser célébrer cet anniversaire ? On parle d’exception alsacienne, en oubliant que c’est la laïcité à la française qui constitue une exception dans l’espace européen.

La loi de séparation de l’Église et de l’État qui, en 1905, met fin unilatéralement au régime concordataire en France,2 constitue aujourd’hui un impensé intangible de l’idéologie républicaine. Deux colloques,3 l’un à l’université de Strasbourg en septembre 2001, l’autre à l’Institut Catholique de Toulouse en mai 2002, ont tenté de cerner la notion de concordat et de dresser un bilan de la période concordataire. Une formule revient dans les deux colloques : Historia concordatorum, historia dolorum Ecclesiae. Les rapports entre l’Église et l’État ont souvent ressemblé à un « discordat » dont l’Église a eu à pâtir. Alors que les gouvernements successifs s’efforcent de constituer un « islam à la française », le modèle concordataire peut se révéler fécond pour organiser l’exercice des cultes dans une société multi-confessionnelle et sécularisée.

Le concordat, une solution négociée pour résoudre un conflit

Le principe de la séparation entre le religieux et le politique ne date pas de 1905, mais repose, en théologie chrétienne, sur la phrase du Christ citée en Marc 12, 17 : « Rendez à César ce qui est à César et à Dieu ce qui est à Dieu. » Tout pouvoir politique vient de Dieu, quelle que soit sa forme, selon l’épître aux Romains (13, 1) ; les chrétiens lui doivent obéissance car, dit Paul, « Celui qui résiste à l’autorité se rebelle contre l’ordre établi par Dieu. » (Rm 13, 2) Cependant, le Prince, l’Assemblée ou le Peuple voient leur souveraineté limitée par un certain nombre de principes et de valeurs qui échappent au pouvoir politique et qu’au contraire, l’autorité publique doit respecter et servir. Ce socle soustrait au débat politique, la société civile le nomme éthique, droits de l’homme, etc. ; nous le nommons, nous, droit naturel : respect du bien, du juste, de la vie humaine, de la famille, protection du plus faible, etc. Sa valeur ne vient pas du consentement unanime des peuples, il s’impose à tous parce qu’il procède d’une révélation de Dieu à la conscience de tous les hommes. Ce domaine relève de la compétence des grandes religions et des traditions de sagesse, particulièrement en France de l’Église catholique, « experte en humanité », comme le souligne Paul VI dans un discours à l’O.N.U. L’Église a donc pour mission d’annoncer et de faire respecter dans la vie politique et sociale toute la dignité humaine. Elle s’y emploie notamment à propos de la dette des pays pauvres, du respect de l’environnement, du respect de la vie humaine à tous les stades, etc.

Cette intervention de l’Église dans le débat public est source de conflit avec le pouvoir temporel. Des souverains ont été jadis excommuniés pour faire respecter l’indissolubilité du mariage. Le prince chrétien, dont Charlemagne est le paradigme, met son épée au service de la papauté et respecte les commandements de Dieu et de l’Église. Mais d’un côté, les monarques voulurent profiter de l’autorité morale de l’Église pour asseoir et légitimer leur pouvoir, utiliser la compétence des clercs pour leur appareil d’État, mettre la main sur les biens de l’Église, qui sont en fait les biens des pauvres ; de l’autre, aux XIIe–XIIIe siècles, les papes développèrent une doctrine de la supériorité du pouvoir spirituel sur le pouvoir temporel au nom de laquelle un pape s’arrogeait le droit de destituer un prince qui violerait, dans l’exercice de son règne, les droits de l’Église et ne servirait pas le bien de ses peuples ; c’est ce qui advint au comte Raymond VI de Toulouse, par exemple, pour n’avoir pas persécuté les hérétiques cathares avec assez de vigueur. Le développement des états-nations rendit difficile la reconnaissance de la prééminence d’une autorité spirituelle supranationale reposant sur un souverain temporel étranger, le pape, maître des états pontificaux. L’Angleterre se sépara de l’Église catholique ; la France resta fidèle, mais développa une tradition gallicane que le concordat de Bologne, en 1516, dut entériner.

Les concordats apparaissent donc dans un contexte conflictuel pour apporter une solution de compromis où souvent l’Église accepte d’être dominée par l’État sur certains points, pour en préserver d’autres plus importants à ses yeux. Mais un concordat n’est pas un diktat, c’est le fruit d’un négociation et d’un libre accord. Le concordat de Bologne reconnaît ainsi aux rois de France le droit de désigner les évêques, à qui les papes donnent ensuite l’investiture canonique, mais maintient le royaume dans la foi catholique. Par conséquent, un concordat, comme le rappelle le Professeur Basdevant au colloque de Toulouse, n’est ni une loi de l’État (thèse légaliste), ni un privilège octroyé par l’Église (thèse ultramontaine), mais un accord international entre l’Église et l’État ; il repose sur un texte écrit qu’on peut nommer « accord » ou « protocole », si on veut éviter le terme de « concordat », signé par les représentants de l’État et du Saint Siège ou, pourquoi pas, une conférence épiscopale qui y aurait été autorisée.

Concordat n’implique pas religion d’état : le concordat entre l’Église et la Tunisie reconnaît dans la Tunisie à majorité musulmane l’existence et les droits d’une minorité catholique. L’Église ne demande pas, ou ne demande plus, à être religion d’état, ni religion de l’État, ni religion dans l’État, mais les moyens d’exercer librement le culte catholique dans sa dimension sociale.

La privatisation du religieux ne se décrète pas

Le concordat de 1801 trouve là sa justification. L’Église y gagne d’être reconnue, de pouvoir librement exercer son culte en public ; le schisme organisé par le Constitution civile du clergé, en 1789, est résorbé. Progressivement, à un rythme variable selon les diocèses, l’Église se reconstitue après les persécutions de la période révolutionnaire : une loi de 1793 rendait les prêtres réfractaires passibles de la peine de mort. L’État y gagne la paix intérieure, l’unité du pays, l’appui moral de pouvoir spirituel, une autorité accrue sur le clergé.

Certes, le Professeur Sicard a montré au colloque de Toulouse que, durant les négociations, le Premier Consul multiplie menaces, intimidations, manœuvres déloyales, etc. ; mais le pape accepte finalement librement de renoncer aux biens de l’Église spoliés en 1789, contre promesse d’une rémunération pour le clergé séculier, et s’engage à obtenir la démission des évêques légitimes, qui avaient refusé la constitution civile du clergé, pour laisser Napoléon Bonaparte nommer les nouveaux titulaires des soixante dix diocèses, à qui le pape accorde l’investiture canonique.

La spécificité de ce concordat est d’être une reconnaissance mutuelle. L’Église reconnaît le nouveau régime établi en France et héritier de la Révolution. L’État constate que le catholicisme est « la religion de la majorité des Français » ; le culte catholique public peut s’exercer librement à l’intérieur des lieux de culte. Église et État organisent leurs rapports mutuels ; c’est une modalité exemplaire de la séparation et de la collaboration de l’Église et de l’État.

Les relations entre l’Église et l’État sont par la suite envenimées par les points non réglés par le concordat : les congrégations religieuses, l’enseignement catholique, et, à un moindre degré, la possibilité d’organiser des manifestations cultuelles dans l’espace public. Le reste : nomination des évêques, création de nouvelles paroisses ou de séminaires, vote du budget des cultes, etc., n’occasionne pas de conflit majeur. Le Professeur G. Cholvy, au colloque de Toulouse, montre l’alternance de phases d’harmonieuse collaboration entre l’Église et l’État et d’autres de tension, comme sous la Monarchie de juillet jusqu’en 1837, le Second Empire après 1860, la IIIe République à partir de 1879. L’abbé Jules de Carsalade du Pont, qui deviendra le dernier évêque concordataire de Perpignan, témoigne en 1888, dans son journal intime, des inconvénients pour l’Église de laisser à des gouvernements hostiles le choix des évêques : « L’évêque est le chef de l’armée catholique qui s’appelle le diocèse (…) De lui dépend non seulement le salut des fidèles, mais aussi la gloire et le triomphe de l’Église. Nos ennemis le savent bien, aussi s’étudient-ils à choisir pour cette haute dignité des hommes sans caractère, flatteurs de pouvoirs et (Dieu me pardonne) d’une foi hésitante. C’est là leur persécution cent fois plus dangereuse que celle qui a fait couler le sang des martyrs. »4

La rupture du concordat par la République française en 1905 s’effectue au nom d’une conception militante de la laïcité. Les radicaux et les socialistes veulent combattre l’emprise du catholicisme sur les masses, affaiblir le influence du clergé sur l’opinion, parce qu’ils l’estiment nocive, réactionnaire, antidémocratique et anti-scientifique. Ils s’attaquent donc aux congrégations, puis aux prêtres séculiers, à l’exercice public du culte, à la vie religieuse finalement, non de façon frontale en les interdisant, comme sous la Terreur, mais de manière à refouler le religieux dans le domaine privé et la conscience individuelle. Le refus du Saint Siège d’accepter les associations cultuelles conduit en outre à la confiscation des biens des paroisses et des diocèses, privant ainsi l’Église de moyens matériels pour continuer sa mission, au moment-même où la loi supprimait le budget des cultes et donc la rémunération des évêques, curés, vicaires, professeurs de séminaire, etc.

Mais, constate Mgr Doré, archevêque de Strasbourg, « la privatisation du religieux ne se décrète pas facilement ».5 En refusant de reconnaître la réalité de l’aspect social des cultes, l’État se prive des moyens de les organiser. On constate son embarras lorsqu’il doit intervenir, contre ses propres principes, dans le domaine religieux pour distinguer une secte, contre laquelle il faut protéger les citoyens, d’une communauté religieuse, dans laquelle un citoyen a le droit de s’engager, ou encore pour décider si le port d’un foulard dans un établissement scolaire est un signe religieux ostentatoire…

L’émergence de l’islam incite à opter pour des cultes reconnus par l’État

L’émergence de l’islam dans notre pays montre les limites de la laïcité à la française. Les imams qui encadrent les musulmans vivant en France sont, pour la plupart, formés dans des pays arabes à un islam intégriste anti-occidental, visant à islamiser la modernité sans se laisser influencer par elle. Les gouvernements de ces pays, Algérie, Maroc, Arabie saoudite… jouissent par cet intermédiaire d’une capacité d’interférence dans la société française. Le projet d’une faculté de théologie islamique française formant des imams dans un esprit pluraliste et passant le Coran au crible de la critique scientifique, comme il se doit dans une université, ne peut aboutir tant que la loi stipule que la République ne reconnaît, ni ne subventionne aucun culte, indépendamment des difficultés spécifiques d’une étude critique de l’islam. Il va de soi que recruter lui-même des imams qu’il aurait formés serait pour l’État un moyen sûr de lutte contre l’islamisme.

Les gouvernements successifs cherchent vainement jusqu’ici un interlocuteur musulman français représentatif avec qui négocier et faire émerger un islam respectueux de la séparation des religions et de l’État dans une société multi-confessionnelle et sécularisée. Or l’État cherche à réaliser pour l’islam ce que le concordat prévoit pour les cultes reconnus : catholicisme, protestantisme, judaïsme.

Par conséquent, si l’État accorde à l’islam une telle reconnaissance et les moyens financiers de son existence, il devra traiter de la même façon toutes les grandes religions présentes en France. Au nom de la liberté de culte, les catholiques sont à même de demander à l’État d’abord le respect de nos croyances et de nos symboles, puis les moyens d’exercer concrètement cette liberté. « Bref, résume Mgr Doré, sans nécessairement aller vers un concordat, l’État peut favoriser la concorde sociale en faisant dûment sa place spécifique au religieux, tout en restant séparé de lui et en cultivant de manière finalement plus ajustée une vraie laïcité. »6

En effet, lorsque les prélèvements obligatoires opérés par l’État dépassent la moitié de la richesse nationale, il devient impossible sans l’aide de l’État de faire vivre des activités non rentables qu’exigent la liberté de culte, en particulier dans les domaines de la formation, de l’éducation, de la recherche, de la création artistique, de l’action caritative, etc. L’État finance les partis politiques au nom de la démocratie, ne pourrait-il de même financer les cultes au nom de la liberté de culte ? Les athées et le agnostiques se plaindront que c’est utiliser l’argent public pour un besoin spirituel qu’ils n’éprouvent pas. Mais, outre que les abstentionnistes, beaucoup plus nombreux, pourraient en dire autant à propos des partis politiques, les bien portant ne se plaignent pas qu’on finance les hôpitaux, ni les provinciaux l’opéra Bastille ou le Palais Garnier…

En plus de la question des moyens, se pose celle du temps disponible pour la vie religieuse. On pourrait évoquer le sort du dimanche. Mais la question du catéchisme pour les enfants de l’enseignement public est aussi représentative : avec la suppression du mercredi libéré pour l’organisation de l’instruction religieuse hors du temps et des bâtiments scolaires et compte tenu de l’emploi du temps extrêmement lourd des adolescents ainsi que des multiples activités extra-scolaires, l’organisation du catéchisme ou d’une aumônerie devient mission (presque) impossible.7

Il ne s’agit donc pas seulement de verser un salaire aux ministres du cultes, clercs ou laïcs muni d’une lettre de mission de l’évêque, en reconnaissance du service spirituel rendu à la collectivité, mais de faire une juste place à l’instruction religieuse dans l’instruction publique, d’aider au fonctionnement et au développement des établissements scolaires confessionnels, des séminaires, des universités catholiques8, dont on reconnaîtrait l’existence et les diplômes, tout en considérant la théologie comme une branche du savoir universitaire, y compris dans les universités d’État, comme c’est le cas à Strasbourg aujourd’hui.

L’Église demande à l’État les moyens de réaliser sa mission. Elle n’a qu’à se féliciter d’être séparée de l’État et de jouir de sa pleine liberté pour autant qu’elle se trouve face à un état qui pratique « une saine laïcité », selon l’expression de Pie XII.9 Acceptant la liberté religieuse et engagée dans le dialogue inter-religieux, l’Église catholique fait place à côté d’elle aux courants de pensée religieux et philosophiques d’une société pluraliste. Le Christ lui a donné mission d’annoncer la Bonne Nouvelle du salut et d’interpeller toute l’humanité sur les questions éthiques, économiques, sociales ou politiques où elle a compétence, sans prosélytisme ni intégrisme, mais sans se laisser intimider par une laïcité combative ou une laïcité juridique qui voudrait interdire aux religions l’accès à l’espace et au débat public.


Depuis 1905, l’évolution de l’attitude de l’État s’est faite dans un sens « continûment favorable au fait religieux », selon E. Poulat.10 Le réalisme impose dans les faits des relations entre les autorités publiques et religieuses : les responsables catholiques français ont été reçus par le gouvernement précédent et le gouvernement actuel, évêques et préfets, curés et maires se concertent… Mais tout cela repose sur la bonne volonté de chacun et la pression d’événements extérieurs : deuil national, implantation d’une mosquée, organisation d’une manifestation cultuelle extraordinaire, etc. Le modèle concordataire propose un cadre institutionnel qui normalise ce fonctionnement où les cultes et l’État qui les reconnaît se mettent ensemble au service du bien commun. Selon les termes de Mgr Doré en conclusion du colloque de Strasbourg, il ne s’agit de rien d’autre que « faire communiquer et se rencontrer des instances, certes soigneusement distinguées et démarquées l’une par rapport à l’autre, mais désireuses à la fois d’échanger leurs points de vue propres et d’articulet l’exercice de leurs compétences respectives (…) face à des problèmes et à des possibilités de les résoudre qui relèvent, par définition, de toutes les dimensions, y compris les plus spirituelles, de l’existence humaine et donc aussi de la vie en société. »11

* L’abbé Jean-François Galinier-Pallerola, prêtre du diocèse de Toulouse, docteur en histoire et juge à l’officialité régionale, enseigne à l’Institut Catholique de Toulouse, où il prépare une thèse de théologie.


  1. Le concordat a été signé en 1801. Napoléon Bonaparte ne l’a publié en France qu’en 1802, assorti des articles organiques qui renforcent la tutelle de l’État sur l’Église de France.
  2. Le Haut Rhin, le Bas Rhin et la Moselle étant en 1905 annexés par l’Allemagne, ils ne sont pas affectés par cette loi. Lorsque ces départements reviennent dans le giron français, après la victoire de 1918, le régime concordataire continue d’y être appliqué jusqu’à aujourd’hui, à la satisfaction de 90% des Alsaciens, selon un sondage réalisé en 1998 à la demande du C.N.R.S. et des Dernières Nouvelles d’Alsace.
  3. Colloque du bicentenaire de la ratification du concordat de 1801 à Strasbourg et Metz, 11 et 12 septembre 2001, actes à paraître aux éditions de Signe. Colloque Le concordat dans la France du Sud, 23 et 24 mai 2002, Institut Catholique de Toulouse, actes à paraître dans le Bulletin de Littérature Ecclésiastique.
  4. Jules de Carsalade du Pont, Journal intime, manuscrit, archives familiales des Carsalade du Pont que j’ai pu consulter en 1978 au château de Simorre (Gers).
  5. Mgr Doré, « Concordat et laïcité dans la France d’aujourd’hui », conclusion du colloque sur le bicentenaire du concordat de 1801 à Strasbourg et Metz, 11–12 septembre 2001, in Document épiscopat nº 4/5 mars 2002.
  6. Op. cit. note 5.
  7. René Rémond note que « la durée normale de travail pour un adulte est passée de 48 à 35 heures, pour les enfants la durée moyenne des horaires scolaires est passé de 24 à plus de 30 heures ». Parallèlement le pourcentage d’enfants catéchisés est passé de 86 % en 1966 à 33 % aujourd’hui. (Intervention de René Rémond, Assises de la Foi des Scouts et Guides de France – Jambville – janvier 2002)
  8. Au nom du monopole des universités d’état institué par Napoléon Bonaparte, les établissements d’enseignement supérieur catholiques, reconnus comme universités par le Saint Siège et nombre d’universités étrangères, ne peuvent utiliser l’appellation « université », ni délivrer des diplômes reconnus par l’État.
  9. Allocution du 23 mai 1958, Documentation catholique 1958, p. 456, citée par Mgr Doré, op. cit. note 5.
  10. « La laïcité qui nous gouverne. Au nom de l’État », Document épiscopat, nº 8/9 juin 2001, p. 12–16.
  11. Op. cit. note 5.